Il Partenariato Pubblico – Privato: una sfida per lo sviluppo del Paese. Parla il project manager Antonino Carbonio. 

I vincoli di finanza pubblica degli Stati dell’Area dell’Euro impongono l’adozione di forme innovative di approvvigionamento finanziario col ricorso al mercato per realizzare opere pubbliche e infrastrutture. La Commissione europea nel 2009 ha indicato nel Partenariato pubblico-privato (PPP) la soluzione per realizzare le infrastrutture e gestire in modo efficiente i servizi pubblici con l’intervento degli imprenditori. Come si è arrivati a questa riforma?

“Le nuove procedure dettate dal diritto comunitario, prioritarie su quelle nazionali, indicano ormai l’utilizzo preferenziale degli strumenti di diritto privato (concessioni) rispetto ai tradizionali strumenti autoritativi di diritto pubblico (ius imperii).  Gli esiti del PPP sono frutto di un combinato disposto tra la qualità dell’intervento privato e la capacità della Pubblica amministrazione di individuare i propri obiettivi ed interloquire con i soggetti promotori dei progetti”.

“Il Patto di stabilità  rende obbligatoria  l’applicazione delle nuove metodologie di PPP con i  nuovi progetti iscritti fuori  bilancio. Il modello, da giuridico specialistico, diventa gestionale e  documentale, con nuove responsabilità, nuovi attori e nuovi compiti. Cambiano radicalmente i modelli organizzativi e amministrativi per le Pubblice amministrazioni, il rapporto e l’iter con il soggetto privato (impresa, professionisti). Alla componente giuridica si aggiungono elementi di tipo progettuale e procedurale, i dirigenti sono chiamati a nuove responsabilità, con la valutazione di legittimità incentrata sul presidio delle tre fasi: pre-gara, gara e post-gara”.

Siamo di fronte ad una nuova tipologia contrattuale? Quali sono le caratteristiche peculiari?

“Il D.lgs.n.163/2006 ha introdotto nuovi percorsi realizzativi con l’utilizzo di risorse private, con al centro la qualità dello studio di fattibilità. Il PPP è un modello contrattuale e finanziario per allocare i maggiori rischi legati alla costruzione e gestione di un’opera d’interesse pubblico agli operatori privati. Per realizzare i contratti pubblici sono disponibili diversi strumenti finanziari: Project financing, Leasing finanziario, Finanza strutturata (Fondi immobiliari chiusi)”.

Il promotore di progetto può proporre progetti alle Pubblice amministrazioni con un iter amministrativo semplificato previsto dal codice Appalti. L’impiego di capitali privati per il finanziamento degli investimenti pubblici è un trend in crescita nei paesi Europei ed emergenti. L’impiego del PPP per finanziare e realizzare opere pubbliche in Italia è passato dall’11% del valore nel 2002-05 al 35% del 2009-11. Dal 2002 al 2010 circa 10.000 gare sono state pubblicate per un controvalore di circa 52 milioni di euro, ma i dati dell’aggiudicato sono modesti: 650 gare per un valore di 32 milioni di euro. Perché questo modello sta faticando ad imporsi?

“La soluzione specialistico-giuridica non è più percorribile, ma molte Pubbliche amministrazioni continuano ad utilizzarla per ignoranza o per convenienza data dal desiderio di mantenere un potere discrezionale sui sistemi economici locali. L’impianto giuridico di provenienza comunitaria, rende “superata la legislazione su opere pubbliche e lavori degli ultimi 12 anni”. I dirigenti pubblici regionali non hanno ancora adeguato le competenze, tecniche e amministrative,  necessarie  (lex specialis) di fatto frenando lo sviluppo  delle comunità locali.

Gli enti locali regionali si configurano come l’anello debole del PPP, per l’incapacità di presidiare il nuovo sistema di gara pubblica e, privi del necessario aggiornamento delle professionalità, rischiano di agevolare le procedure illegittime, fraudolente e sviate. Per evitare questi rischi occorre applicare il “nuovo presidio metodologico comunitario” di Project management, che comprende tutti gli elementi di fattibilità indicati dagli organi di controllo europei e dalla Corte dei Conti: progettuali, giuridici, tecnici, finanziari e contabili. Le Pubbliche amministrazioni per applicare le normative di  PPP potranno  fare ricorso al “supporto tecnico-amministrativo ” indicato dall’AVCP (Autorità Vigilanza Contratti Pubblici) con l’intervento di nuove professionalità (Ingegneria Economica e Project management) per rendere legittimi finanziabili e gestibili i percorsi realizzativi di Opere pubbliche e infrastrutture”.

Il Mezzogiorno è alla ricerca di nuove strade che possano garantirle uno sviluppo certo e duraturo. A quali condizioni il Partenariato pubblico e privato e il mercato del promotore di progetto possono rappresentare un’opportunità di crescita e un cambio di passo?

“Il mercato del promotore e della concessione nel Mezzogiorno è agli albori, mentre nelle regioni del Nord e del Centro sta prendendo piede. Il Sud, ma non è una novità, anche qui è un ritardo. E’ necessario che professionisti, imprese e Pubbliche amministrazioni acquisiscano le nuove competenze del PMOP (Project Management Opere Pubbliche) per sviluppare l’economia territoriale, realizzando nuove infrastrutture per sostenere le imprese e l’occupazione in un momento di recessione, come ha fatto la Germania. Questo nuovo mercato, dal grande valore finanziario e sociale, prevede “tecniche di montaggio” complesse, specie in presenza di un quadro giuridico non facilmente definibile. Di fronte a questo scenario è necessario e urgente “aziendalizzare” l’ente locale con un piano che punti alla valorizzazione del patrimonio pubblico e ai progetti di riqualificazione urbanistica con gli strumenti di finanza immobiliare. Lo sviluppo dei territori deve puntare su nuovi driver competitivi, dove al “city architet” deve essere preferito il “project manager” per governare i processi socio-economici ed evitare che collassino. Gli strumenti urbanistici di edilizia convenzionata in PPP consentono, da un lato, alle Pubbliche amministrazioni di regolare i servizi per l’economia locale e la collettività  e, dall’altro, al privato di perseguire gli obiettivi di efficacia e redditività previsti dal mercato finanziario con iter agevolati e semplificati. In presenza di opere di pubblico interesse si possono attivare i nuovi prodotti finanziari con i criteri di sostenibilità progettuale richiesti dal mercato e dalla Cassa Depositi e Prestiti che interviene nelle operazioni di PPP contrattuale in presenza di un piano economico-finanziario in grado di ripagare il capitale di rischio e distribuire rendimenti (Project bond) agli investitori privati. Il gap che frena lo sviluppo di questi nuovi sistemi è culturale e tecnico. Mi auguro che i policy maker siciliani (dirigenti pubblici e privati) possano abbandonare le vecchie logiche burocratiche e una psicologia predatoria, individualista, per abbracciare una visione utilitaristica, favorevole alla collettività”.

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